Гражданская законодательная инициатива как форма осуществления населением государственной власти

Одним из необходимых условий развития демократического гражданского общества является всестороннее развитие гражданской законодательной инициативы населения. Гражданская законодательная инициатива - это форма непосредственного осуществления населением государственной власти посредством внесения законодательного предложения либо проекта нового закона, проекта закона об отмене или изменении ранее принятых законов с целью последующего принятия такого нормативного акта законодательным органом соответствующего уровня. Граждане подготавливают проект акта и собирают подписи за то, чтобы именно данный проект был рассмотрен уполномоченным органом власти.

Гражданская законодательная инициатива относится к исходным, первичным, формам демократии и законотворчества, выражения народом своей воли наряду с референдумом и выборами. Она представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению законодательным органом власти. При этом данный орган, как правило, может принять любое решение: согласиться с проектом, внести в него поправки или отклонить его. Этим гражданская законодательная инициатива отличается как от референдума, решение которого имеет силу закона, так и от права на обращения в органы власти с предложениями (петициями), которые предполагают ответ, но не требуют обязательного рассмотрения на уровне законодательной власти.

Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретически разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первая имеет в виду идею, концепцию будущего закона, вторая - предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками и т.д.), т.е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в устной форме).

В Российской Федерации до апреля 2013 г. не было предусмотрено право гражданской законодательной инициативы на федеральном уровне. Граждане могут внести свои законопроекты только при посредстве субъектов, обладающих правом законодательной инициативы согласно п. 1 ст. 104 Конституции РФ (Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения).

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ст. 6 предусматривает возможность предоставления конституцией (уставом) субъекта РФ права законодательной инициативы гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации. Однако то, что механизм реализации гражданской законодательной инициативы не закреплен на федеральном уровне, затрудняет ее установление в регионах.

В большинстве зарубежных стран правотворческая инициатива граждан закреплена в конституции государства и является формой выражения народовластия. Понятие и механизм реализации правотворческой инициативы граждан в зарубежных государствах сформировались гораздо раньше, чем в России, что обусловливает более широкое ее применение.

Конституции стран, предусматривающие возможность народной законодательной инициативы, устанавливают, что для внесения проекта закона нужно собрать определенное число подписей избирателей, подлинность которых подвергается проверке и удостоверяется нотариусом или должностными лицами местного самоуправления на уровне общин (обычно это число соответствует числу подписей для инициативы референдума).

В законодательных актах ряда стран предусматривается, что избиратели, осуществляющие народную законодательную инициативу, должны представлять в определенной пропорции различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. Например, в Бразилии избиратели-инициаторы должны представлять не менее пяти штатов (из 26), в Румынии - не менее одной четверти общей численности уездов страны. Зачастую установлен срок сбора подписей: обычно он составляет не более шести месяцев.

Гражданская законодательная инициатива, так же как и референдум, обычно не допускается по вопросам налогообложения, амнистии, бюджетного процесса, международным вопросам и вопросам конституционной реформы.

В Швейцарии народная законодательная инициатива по частичному пересмотру Конституции должна исходить от 100 тысяч избирателей (п. 2 ст. 139 Конституции 1999 г.). Если Федеральное Собрание одобряет гражданскую инициативу, составленную в форме законодательного предложения, то оно подготавливает соответствующий законопроект и передает ее на голосование народа и кантонов. Если Федеральное Собрание отклоняет инициативу, то оно передает данное законодательное предложение на голосование народа, который принимает решение о том, нужно ли его проводить в жизнь. В случае одобрения населением данного законодательного предложения Федеральное Собрание подготавливает проект, требуемый гражданами.

С начала 1990-х годов гражданские или народные законодательные инициативы как институт закрепились повсеместно на коммунальном и земельном уровнях. Граждане ФРГ все активнее пользуются этим инструментом, дающим возможность напрямую решать насущные политические вопросы. В 1993 - 1994 гг. пять восточных земель включили гражданские законодательные инициативы и плебисциты в свои новые коммунальные уставы, а к 1997 г. "прямая демократия" была введена повсеместно. Реформы продолжаются и в настоящее время. Так, отдельные федеральные земли снижают барьер для принятия к рассмотрению народной законодательной инициативы с 20 до 10% избирателей.

Использование института народной законодательной инициативы в отдельных землях за прошедшие годы количественно различается. Земля Баден-Вюртемберг входит в число слабо использующих данный институт, - инициировано 197 гражданских законодательных инициатив за 35 лет. В числе лидеров - Бавария, которая по использованию народных законодательных инициатив и плебисцитов превосходит все остальные федеральные земли. Спустя 22 месяца после вступления в силу соответствующего закона в Баварии было зафиксировано более 330 гражданских законодательных инициатив и проведено почти 220 плебисцитов.

В США используется институт, аналогичный народной законодательной инициативе, - так называемый петиционный референдум: референдум, проводимый по требованию определенного числа избирателей, подписавших петицию о принятии, отмене или изменении соответствующего закона. В США такой референдум практикуется в значительном числе штатов. Число подписей под петицией может быть невысоким или весьма значительным: от 2% в Массачусетсе, 3% - в Мэриленде, 5% - в Аризоне, Калифорнии, Кентукки, Колорадо, Мичигане до 15 - 20% в отдельных штатах. В петиционном референдуме совмещаются два института непосредственной демократии - народная законодательная инициатива и референдум.

Граждане Евросоюза на надгосударственном уровне также могут быть инициаторами законодательного процесса, напрямую выдвигать законопроекты и формировать законодательную повестку ЕС. Договор о Европейском союзе (в редакции Лиссабонского договора) в ст. 11 закрепил гражданскую инициативу как форму прямого участия граждан Союза в политике ЕС. В соответствии с данной статьей, а также в соответствии с Договором о функционировании Европейского союза не менее 1 миллиона граждан ЕС, являющихся национальными представителями определенного количества государств - членов ЕС, могут взять на себя инициативу и предложить Европейской комиссии в соответствии с ее полномочиями направить их предложение в Европарламент и Совет. Инициировать процесс реализации права гражданской инициативы могут как граждане, так и организации. Заявление должно быть зарегистрировано в Европейской комиссии, а также существует условие об опубликовании отчета, в котором будет содержаться информация о финансировании и о тех, кто поддерживает такую инициативу. После регистрации организаторы получают один год для сбора подписей, который может проходить как напрямую, так и через Интернет.

При этом далеко не во всех развитых европейских странах граждане наделены правом законодательной инициативы. Например, законодательная инициатива в Великобритании принадлежит только членам парламента. Всякое законодательное предложение должно быть облечено в форму законопроекта (билля), причем представляемый в парламент законопроект должен быть непременно правильно оформлен. Частные лица или организации могут внести "частные" законопроекты (Private Bills) лишь косвенным образом: в ходе обращения в парламент с соответствующей петицией, чтобы затем представить свою точку зрения на заседании профильного комитета, рассматривающего законопроект. Сравнительно недавно введена система "электронных петиций". Петиции, собравшие в сети Интернет 100 тысяч подписей граждан в течение года, обязательны к рассмотрению Палатой общин.

Кроме того, для оптимизации законотворческой деятельности политическими активистами и представителями лобби в Великобритании создана единая краудсорсинговая платформа Jolitics.com. Ресурс копирует модель работы британского парламента - на нем предусмотрены стадии внесения проекта, его обсуждения и голосования. Изначально платформа позволит вносить только предложения в сфере общегосударственной политики, однако впоследствии планируется с его помощью обсуждать и вопросы местного значения.

Пользователи Jolitics.com смогут опубликовать на сайте предложение (аналог законопроекта) длиной не более 140 символов (аналогично записям в Twitter-микроблогах), а также его краткое описание. Остальные пользователи могут обсуждать "законодательную" инициативу в течение четырех недель, после чего она выставляется на голосование. Если предложение одобряют более 50% голосующих, оно может быть отослано члену парламента с указанием числа проголосовавших за него пользователей.

На данный момент в Jolitics.com действует система закрытой регистрации: чтобы зарегистрироваться, необходимо получить приглашение от ее действующего участника либо записаться в лист ожидания и получить оповещение, когда сеть станет публичной. Участникам, присоединившимся к сети на ранней стадии, предоставляется возможность передавать свои голоса друзьям с похожими политическими взглядами, а также менять свое решение в голосовании.

Хотя данная новация, по существу, является введением народной законодательной инициативы в ограниченном виде - только в форме законодательного предложения (о разработанном законопроекте речи не идет), - в чисто юридическом смысле всей полноты понятия народной законодательной инициативы, по нашему мнению, она еще не достигает.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет отметить, что институт гражданской законодательной инициативы не получил в России широкого распространения. В определенной степени свою ограничительную роль сыграло отсутствие юридического закрепления института гражданской инициативы в Конституции Российской Федерации.

В основу большинства региональных подходов регулирования законодательной инициативы граждан положена соответствующая практика, сложившаяся в развитых демократических странах Европы. В соответствии с ней для осуществления законодательной инициативы сначала образуется инициативная группа, которая официально регистрирует инициативу, а затем эта группа собирает определенное количество подписей в поддержку инициативы. Затем инициируемый документ и подписи направляются в представительный орган власти, который рассматривает инициативу и принимает по ней решение. Эта практика гражданской законодательной инициативы нашла отражение в российском региональном законодательстве. Вопрос о том, кто может выступить с гражданской законодательной инициативой (быть субъектом законодательной инициативы), во всех регионах решен примерно одинаково - это граждане, проживающие на соответствующей территории и обладающие активным избирательным правом. Различия гражданской законодательной инициативы в региональном законодательстве связаны с определением содержания инициативы и процедуры ее осуществления.

Говоря о процедуре гражданской законодательной инициативы, в первую очередь необходимо отметить, что в законодательстве лишь нескольких субъектов РФ она описана достаточно подробно, чтобы служить реальным механизмом осуществления народом своей власти. Детальное ее урегулирование присутствует в случаях, когда в субъекте Российской Федерации принят отдельный закон о гражданской законодательной инициативе (в том числе содержащий в качестве приложений все необходимые формы документов и бланков).

Закон Алтайского края от 11 февраля 2002 г. "О народной законодательной инициативе в Алтайском крае" устанавливает, что гражданин вправе ходатайствовать перед краевым Советом народных депутатов о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы. Данное ходатайство должно быть поддержано другими гражданами в количестве не менее 300 человек. Краевой Совет народных депутатов вправе, а в случаях, предусмотренных законодательством, обязан подвергнуть проект нормативного правового акта научной и иной экспертизе и (или) направить его главе Администрации Алтайского края на заключение. Проект нормативного правового акта подлежит опубликованию в газете "Алтайская правда" в срок не позднее 15 дней со дня принятия краевым Советом народных депутатов решения об удовлетворении ходатайства о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы. Закон подробно регламентирует регистрацию инициативной группы по сбору подписей, процедуру сбора подписей и агитации, порядок принятия решения об осуществлении народной законодательной инициативы, а также гарантии ее осуществления.

Подробно урегулирован данный вопрос в Законе Томской области от 12 февраля 2007 г. "О гражданской законодательной инициативе в Томской области". Жители Томской области осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Думу петиции с предложением о принятии, изменении, признании утратившим силу или отмене закона Томской области и соответствующего проекта закона Томской области. Петиция вносится от имени не менее чем 1% от числа жителей Томской области, обладающих избирательным правом.

Более детально регламентирует порядок реализации права на законодательную инициативу Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве". Закон устанавливает, что петиция вносится от имени не менее 50 000 жителей г. Москвы в соответствующем порядке. Проект закона г. Москвы, вносимый в порядке реализации права гражданской законодательной инициативы, не должен содержать вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти г. Москвы, органов местного самоуправления; о персональном составе органов государственной власти г. Москвы, органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц; о принятии или изменении бюджета г. Москвы, бюджетов муниципальных образований и государственных внебюджетных фондов; о территориальном делении г. Москвы; о введении, изменении и отмене налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; о полномочиях органов государственной власти г. Москвы и органов местного самоуправления; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Для внесения петиции жители города Москвы формируют инициативную группу, которая подлежит регистрации. Важной гарантией реализации права граждан города Москвы на выдвижение гражданской законодательной инициативы является положение о том, что отказ в регистрации инициативной группы может быть обжалован в судебном порядке. В течение пяти дней после регистрации инициативной группе выдается регистрационное свидетельство со сроком действия 60 дней. В пределах срока действия регистрационного свидетельства члены инициативной группы самостоятельно собирают подписи жителей города Москвы в поддержку гражданской законодательной инициативы. После чего Дума принимает решение о регистрации гражданской законодательной инициативы, оформляемое постановлением. Дата принятия решения считается датой внесения инициативной группой проекта закона города Москвы в Думу. Дума может принять решение об отказе в регистрации гражданской законодательной инициативы, которое может быть обжаловано в судебном порядке.

Однако в упомянутом Законе города Москвы не содержится порядок рассмотрения проекта, выдвинутого в рамках реализации гражданской законодательной инициативы. Дается лишь ссылка о том, что рассмотрение проекта закона города Москвы, внесенного в порядке реализации права гражданской законодательной инициативы, и его принятие производятся в порядке, установленном Законом города Москвы от 14 декабря 2001 г. N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" и Регламентом Думы. Следовательно, остается неясным вопрос, существуют ли какие-то особенности рассмотрения и принятия подобного проекта.

В некоторых республиках, входящих в состав России, наряду со всем населением республики правом законодательной инициативы обладает титульная нация. Например, ст. 86 Конституции Республики Хакасия право законодательной инициативы предоставляет не только гражданам, проживающим на территории Республики Хакасия, но и Съезду (Чыылыг) хакасского народа - высшему руководящему органу хакасского регионального общественного движения родов хакасского народа. На наш взгляд, предоставление подобных преимуществ малочисленным народам является положительным примером применения демократических форм законотворческой деятельности.

В целях системного совершенствования механизма реализации законотворческой инициативы граждан, по нашему мнению, целесообразным было бы принятие на федеральном уровне рамочного Федерального закона "О законотворческой инициативе граждан Российской Федерации", которым бы устанавливалась схема реализации законотворческой инициативы граждан, унифицировались бы стадии ее реализации, прохождение которых явилось бы обязательным для всех законотворческих инициатив граждан (формирование и регистрация инициативной группы; внесение и регистрация правотворческой инициативы; сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы; рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами). При этом принципами осуществления гражданской законодательной инициативы в Российской Федерации должно стать свободное, добровольное, равное и непосредственное участие граждан в осуществлении законодательной инициативы.

Кроме того, в законах субъектов Федерации важно подчеркнуть обязанность законодательного (представительного) органа в определенный срок рассмотреть поступивший в рамках гражданской законотворческой инициативы проект.

Несколько лет назад на федеральном уровне констатировалось, что современное информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти. Высокие технологии, в том числе информационные и телекоммуникационные, уже стали локомотивом социально-экономического развития многих стран, а обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации - одной из важнейших задач государств. Виртуальные социальные сети охватывают все больше и больше пользователей. Практически ежедневно создаются сотни виртуальных сообществ по всему миру, привлекающие огромное число пользователей. Среди разнообразных виртуальных сообществ выделяются те, которые построены на базе платформ, созданных по технологии краудсорсинга, т.е. путем привлечения любителей к осуществлению определенных функций (поиск, размещение информации, генерирование идей, координация деятельности других и т.д.). Следовательно, следующим шагом в совершенствовании механизма гражданской законодательной инициативы является нормативное установление возможности организации процесса выдвижения гражданской законодательной инициативы и сбора подписей в электронном виде, в частности посредством сети Интернет, с возможным применением технологий краудсорсинга. Необходимость данного шага подчеркнул В.В. Путин в своей статье "Демократия и качество государства" и в ежегодном послании Федеральному Собранию. В статье В.В. Путин указывает, что мы должны проявлять способность реагировать на запросы общества, которые все более усложняются, а в условиях "информационного века" - приобретают качественно новые черты. В связи с этим он предлагает ввести правило обязательного рассмотрения в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут 100 тысяч и более подписей в Интернете. Разумеется, для этого, подчеркивает автор, необходимо разработать порядок официальной регистрации тех, кто хочет стать участником такой системы.

В настоящее время Указом Президента Российской Федерации утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива". При этом рассмотрению в соответствии с указанными Правилами подлежат направленные гражданами Российской Федерации:
а) общественные инициативы, реализуемые на федеральном уровне, - с 15 апреля 2013 г.;
б) общественные инициативы, реализуемые на региональном и муниципальном уровнях, - с 1 ноября 2013 г.

В данном случае общественная инициатива понимается шире, чем законодательная инициатива. Общественными инициативами считаются предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" (далее - интернет-ресурс) и отвечающие установленным требованиям. Размещению общественной инициативы на интернет-ресурсе предшествует обязательная предварительная экспертиза, проводимая Фондом развития информационной демократии и гражданского общества "Фонд информационной демократии". Срок проведения предварительной экспертизы не должен превышать два месяца.

Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила:
а) не менее 100 тысяч голосов граждан - в поддержку инициативы федерального уровня;
б) не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации с численностью населения более 2 млн. человек - не менее 100 тысяч голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации), - в поддержку инициативы регионального уровня;
в) не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, - в поддержку инициативы муниципального уровня.

Впрочем, граждане проявляли законодательную активность еще до внедрения в правовую систему подобных механизмов. Например, в Сети работает сайт podkontrol.ru, где размещена интернет-петиция о принятии Закона "О контроле над иностранным финансированием некоммерческих организаций". За несколько дней под петицией было собрано без малого 11 тыс. подписей. Результатом этой инициативы стало принятие Государственной Думой Российской Федерации соответствующего закона.

Отлаженный механизм законотворческой инициативы предоставляет гражданам возможность непосредственно осуществлять власть, создавая законы, в соответствии с которыми они живут, что способствует развитию гражданского общества и совершенствованию правовой системы страны.